공공계약 판례해설
[16] 부정당업자의 입찰참가자격 제한
– 물품구매계약에서 정한 우수조달물품보다 품질이 뛰어난 물품을 납품한 경우
문제된 사례
- A회사는 조달청장과 우수조달물품으로 지정된 고정식 연결의자를 수요기관인 지방자치단체에 납품하는 내용의 물품구매계약을 체결하였다.
- 그런데 이후 A회사는 각 지방자치단체에 지정된 우수조달물품보다 품질이 뛰어난 프리미엄급 의자를 납품하였다. ① 이 사건 계약에서 정한 제품은 단가 35만 원의 고정식 연결의자로서 좁은 영화관에서 자동으로 접히는 특허기술이 적용된 우수조달물품 지정 제품이었다. 그런데 ② A회사가 공급한 프리미엄급 관람 의자는 이 사건 계약에서 정한 제품과 비교하여 좌석폭이 넓고, 의자에 앉을 때 소리나 진동이 발생하지 않으며, 착석감이 좋고, 마무리가 천이 아닌 가죽으로 되어 있어 청결 상태 유지가 용이하며, 단가가 40만 원이 넘는 제품이었는데, 다만 위와 같은 특허기술이 적용된 것은 아니었다.
- 조달청장은 A회사가 수요기관에 납품한 의자가 우수조달물품이 아닌 일반제품이라는 이유로 3개월간 입찰참가자격을 제한하는 처분을 하였다.
“이러한 경우 법원(대법원 2018. 11. 29. 선고 2018두49390 판결)은 어떤 판단을 내렸을까?”
쟁점
- 국가계약법 제27조 제1항은 “각 중앙관서의 장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자(이하 “부정당업자”라 한다)에게는 2년 이내의 범위에서 대통령령으로 정하는 바에 따라 입찰 참가자격을 제한하여야 하며, 그 제한사실을 즉시 다른 중앙관서의 장에게 통보하여야 한다. 이 경우 통보를 받은 다른 중앙관서의 장은 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 부정당업자의 입찰 참가자격을 제한하여야 한다.”고 하여 부정당업자의 입찰참가자격 제한을 규정하고 있습니다. 같은 조 제1항 제1호는 “계약을 이행할 때에 부실･조잡 또는 부당하게 하거나 부정한 행위를 한 자”를 부정당업자로 규정하여, 계약의 불완전이행에 대한 제재를 가하고 있습니다.
- 이와 관련하여, A회사가 납품한 제품이 계약에서 정한 제품보다 성능이 우수하고 고가인 경우에도 국가계약법 제27조 제1항 제1호의 ‘계약을 이행할 때에 부실 조잡 또는 부당하게 하거나 부정한 행위를 한 자’에 해당하여 입찰참가자격 제한처분의 처분사유가 인정되는지가 이 사건의 쟁점이 됩니다.
법원의 판단
- 대법원은 “물품구매계약은 A회사와 조달청장이 당사자이고 수요기관인 지방자치단체들이 계약상 수익자인 제3자를 위한 계약인데, 제3자인 지방자치단체들이 계약 내용을 임의로 변경할 수 없으므로, A회사가 임의로 위 계약에서 정한 제품과 다른 제품을 납품한 행위 자체가 계약위반에 해당하는 점, A회사가 수의계약이 가능한 우수조달제품으로 계약을 체결한 후에 수의계약이 불가능한 일반제품을 대신 수요기관에 납품한 것은 그 자체로 국가계약법의 취지에 반하는 것으로 부당하거나 부정한 행위로 평가할 수 있는 점, 결과적으로 같은 제품을 생산하는 다른 중소기업자들의 납품 기회를 박탈하였다는 점에서 보면 A회사가 납품한 제품이 물품구매계약에서 정한 제품보다 효용성이 크다거나 고가･고급 사양의 제품이라는 이유만으로 A회사의 계약위반 행위가 정당화되지 않는 점 등”에 주목하여, 원심이 위 처분에 처분사유가 인정되지 않는다고 판단한 부분은 수긍하기 어렵다고 판단하였습니다.
- 다만, 대법원은 위반 정도에 비하여 이 사건 입찰참가자격제한 처분기간이 과도하다는 취지에서 “비례원칙 등을 위반하여 재량권을 일탈･남용”하였으므로 “결과적으로 위법하다고 판단한 원심의 결론은 정당하다”고 판단하였습니다.
- 이러한 대법원의 취지는 결국 경쟁입찰이 원칙인 공공계약 체계에서 수의계약은 적지 않은 혜택이라는 점을 고려하였다고 볼 수 있습니다. 즉, A회사가 수의계약이 가능한 우수조달제품으로 계약을 체결한 후에 수의계약이 불가능한 일반제품을 대신 수요기관에 납품한 것은 그 자체로 국가계약법의 취지에 반하여 부당하거나 부정한 행위로 평가할 수 있다는 것입니다.
- 또한 A회사의 행위는 궁극적으로 같은 일반제품을 생산하는 다른 중소기업자들의 납품 기회를 박탈하게 됩니다. 대법원은 이러한 사정도 고려하여, A회사가 납품한 물품의 뛰어난 품질만으로는 이러한 계약위반 행위가 정당화되지 않는다고 보고 있습니다.
- 본 판결을 통하여, 실무상으로 계약상대자가 물품구매계약의 목적물보다 효용성이 크거나 고가 내지 고급 사양의 물품을 공급한다고 하더라도, 사전에 계약규격을 변경하거나 발주기관의 승인을 얻는 등 정당한 절차를 밟지 않는 한 이는 계약위반에 해당하여 입찰참가자격 제한처분 사유가 된다는 점을 유의할 필요가 있습니다. 따라서 계약상대자는 물품구매계약에서 정한 계약목적물의 규격과 사양을 살펴본 후, 이에 부합하는 내용의 계약목적물을 납품하여야 할 것입니다. 이러한 의미에서 물품구매계약을 이루는 계약서와 그 부속서류들(구매규격서 등)의 내용을 정확하게 파악하는 것이 매우 중요합니다.
김앤장 법률사무소 공공계약팀
변호사 유정화