공공계약 판례해설
[40] 국가계약법, 지방자치법 각 시행령상 법인의 대표자에 대한 입찰참가자격제한처분 조항의 위임입법 일탈 여부
문제된 사례
- 공정거래위원회는 A사에, A사를 포함한 11개 PHC파일(고강도 콘크리트 말뚝) 제조·판매사업자들이 C기관 발주 PHC파일 구매입찰에서, 특정인의 낙찰선정을 위하여 담합하였다는 이유로 시정명령 및 과징금납부명령을 하였습니다.
- 이에 따라 조달청은 A사에, 공정거래위원회가 시정명령 등을 한 사유를 이유로 문제가 된 입찰 건 중 일부에 대하여는 구 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률(2016. 3. 2. 법률 제14038호로 개정되기 전의 것, 이하 “구 국가계약법”)에 따라 입찰참가자격제한처분을, 문제가 된 입찰 건 중 위 부분을 제외한 나머지에 대하여는 구 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률(2018. 12. 24. 법률 제16042호로 개정되기 전의 것, 이하 “구 지방계약법”)에 따라 입찰참가자격제한처분을 각각 하였습니다.
- 그리고 조달청은 A사의 대표자이던 B에 대하여도, A사에 대한 처분사유와 동일하게 구 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령(2016. 9. 2. 대통령령 제27475호로 개정되기 전의 것, 이하 “구 국가계약법 시행령”) 제76조 제4항에 근거하여 입찰참가자격제한처분을, 구 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령(2019. 6. 25. 대통령령 제29896호로 개정되기 전의 것, 이하 “구 지방계약법 시행령”) 제92조 제4항에 근거하여 입찰참가자격제한처분을 각각 하였습니다.
“이러한 경우 법원(대법원 2022. 9. 29. 선고 2022두45401 판결)은 어떠한 판단을 내렸을까?”
쟁점
- 이 사건은 “법인이 제재대상인 경우 그 대표자까지 제재하도록 확장한 국가계약법 시행령 제76조 제6항 제1호 및 지방계약법 시행령 제92조 제6항 제1호가 위임입법 한계를 일탈하였는지 여부”에 관하여 판시한 사안입니다.
법원의 판단
- 특정 사안과 관련하여 법률에서 하위 법령에 위임을 한 경우 하위 법령이 위임의 한계를 준수하고 있는지 여부를 판단할 때는 법률 규정의 입법 목적과 규정 내용, 규정의 체계, 다른 규정과의 관계 등을 종합적으로 살펴보아야 한다. 위임 규정 자체에서 그 의미 내용을 정확하게 알 수 있는 용어를 사용하여 위임의 한계를 분명히 하고 있는데도 그 문언적 의미의 한계를 벗어났는지, 또한 수권 규정에서 사용하고 있는 용어의 의미를 넘어 그 범위를 확장하거나 축소하여서 위임 내용을 구체화하는 단계를 벗어나 새로운 입법을 하였는지 등도 아울러 고려되어야 한다(대법원 2010. 4. 29. 선고 2009두17797 판결 등 참조)는 법리를 확인하였습니다.
- 그리고 위 법리에 비추어 구 지방계약법 제31조 제1항, 구 지방계약법 시행령 제92조 제4항의 내용과 체계 등을 종합적으로 살펴보면, 입찰 참가자격의 제한을 받은 자가 법인이나 단체인 경우 그 대표자에 대해서도 입찰 참가자격을 제한하도록 규정한 위 시행령 제92조 제4항이 위 법 제31조 제1항의 위임범위를 벗어났다고 할 수 없고(대법원 2022. 7. 14. 선고 2022두37141 판결 참조), 위 법리는 규정 내용 및 체계를 같이 하는 구 국가계약법 제27조 제1항, 구 국가계약법 시행령 제76조 제4항의 관계에서도 마찬가지이므로, 위 시행령 제76조 제4항은 위 법 제27조 제1항의 위임범위를 벗어났다고 할 수 없다고 판단하였습니다.
- 이에 따라 대법원은 해당 사건의 2심 판단에 대해, 위 각 시행령 조항은 무효이고 이에 근거하여 법인 대표자인 원고에 대하여 한 입찰 참가자격제한 처분은 위법하다고 판단하였으니, 이러한 2심 판단에는 구「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」 제27조 제1항, 구「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」 제31조 제1항의 각 위임범위에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 잘못이 있다고 보아 파기환송하였습니다(대법원 2022. 9. 29. 선고 2022두45401 판결).
시사점
- 법인에 대해 부정당제재가 행해지는 경우 그 대표자에게도 부정당제재가 거의 대부분 행해지고 있는 현재 실무에서 주의를 기할 필요가 있습니다.
- 대표자에 대한 부정당제재의 법적 효과가 법인에 대한 부정당제재와 사실상 차이가 없기 때문에 해당 법인의 대표자 입장에서는 처분의 행사 여부 및 그 적법성에 대해 매우 관심이 많음에도 불구하고, 실무에서는 법인에 대한 부정당제재와 별개로 대표자에 대한 부정당제재의 위법성을 독립된 쟁점으로 다루기에는 사실상 어려운 점이 많았습니다.
- 이에 대하여 법원은 국가계약법령 및 지방계약법령에 의하여 이루어진 대표자에 대한 입찰참가자격제한처분은 위 각 법률의 시행령이 위 각 법률의 위임입법의 한계를 일탈하지 않아 처분 자체의 근거법령은 유효한 것으로 보았습니다.
- 유의할 것은 법원은 위와 같이 국가계약법령과 지방계약법령에 의한 대표자에 대한 제재확장 규정이 위임입법의 한계를 일탈하지 않았다고 본 반면, 공공기관운영법 제39조 제2항은 입찰참가자격제한 대상을 공정한 경쟁이나 계약의 적정한 이행을 해칠 것이 명백하다고 판단되는 사람, 법인, 단체 등으로 규정하기 때문에, 그 하위규범인 계약사무규칙에서 입찰참가자격을 제한받은 자가 법인이나 단체인 경우 그 대표자까지도 제재하도록 규정했다면, 위임입법의 한계를 벗어난 규정이기 때문에 대외적 효력을 인정하기 어렵다고 판단한 사례(대법원 2017. 6. 15. 선고 2016두52378판결)와 구별할 필요가 있습니다.
김앤장 법률사무소 공공계약팀
변호사 강주혁